Det er ikke så underligt, at mange lærere føler sig fortumlede i det decentraliserede skolevæsen. På bare ti år er der blevet vendt op og ned på præmisserne for, hvordan man holder skole.

Det er ikke kun gået hurtigt, det er også gået i mange retninger.

Først fem år med betingelsesløs decentralisering. Skolerne skulle være selv-stændige virksomheder på markedets åbne hav. Så blev der trukket i en anden retning. Nu skulle kommunalbestyrelsen målstyre, og skolerne skulle have et fælles lokalt præg.

Så vedtog Folketinget loven om Danmarks Evalueringsinstitut, som skal sikre en vis kvalitetsmæssig ensartethed på landsplan.

'Det er som en bølge', siger forskningsadjunkt ved Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet, Vibeke Normann Andersen, der netop har skrevet ph.d.-afhandling om 'Reformer i folkeskolen'.

'Decentraliseringen topper i 1995 og flader så ud med introduceringen af nye styringsinstrumenter, nemlig målstyring og evalueringer'.

Forskellig forståelse

Forvirringen bliver ikke mindre af, at Kommunernes Landsforening (KL) og Undervisningsministeriet ikke er enige om, hvordan man skal bremse den løbske decentralisering, og hvor grænsen skal gå.

Dertil kommer, at alle involverede parter - KL, Undervisningsministeriet, DLF og Skole og Samfund - fra begyndelsen af har forstået noget forskelligt ved selve begrebet decentralisering, selv om alle taler om decentraliseringen i bestemt form.

Målstyring og evaluering forstår parterne også noget forskelligt ved.

De mangeartede konflikter og uenigheder går igen ude på skolerne, hvilket ikke gør livet lettere for elever, lærere, forældre, ledelse og skolebestyrelse, der ikke helt ved, hvor de har hinanden, eller hvem der bestemmer hvad. Ofte er de end ikke enige om, hvem der bestemmer.

'De nye styringsinstrumenter kan nemt blive udtryk for en interessekamp, der bare rykker med ud på skolen', siger Vibeke Normann Andersen.

'Både lærergruppen og forældregruppen kan være delt. Nogle mener, det går for hurtigt, andre synes, der skal ske mere'.

Hun forsøger i sin afhandling at få overblik over 1990'erne, et turbulent tiår i skolens historie, mærket af en stor reform, decentralisering, og to mindre, målstyring og evaluering, der blev sat ind for at tøjle decentraliseringsprocesserne.

'I slutningen af 80'erne kom decentralisering som en ny måde at organisere skolevæsenet på i forhold til økonomi og beslutningskompetence, stadfæstet igennem lovgivningen med skolebestyrelser i 1989'.

Store forandringer på fem år

Kun få kommuner har på det tidspunkt decentraliseret helt ned til skoleniveau, men i 1995 sker der et skift.

'Nu tager man for givet, at alle er organiseret på den her måde'.

'Så det er på fem år, man egentlig foretager nogle ret voldsomme ændringer i skolevæsnerne. Fra noget helt nyt til noget, der bliver taget for givet'.

I 1997 havde 75 procent af kommunerne decentraliseret økonomien til de enkelte skoler, bortset fra løn.

'Men så finder man ud af, at der opstår nogle problemer, når man decentraliserer. Det kommunale skolevæsen mister sit fælles præg, og det forsøger man at løse ved at introducere en målstyring, som bygges oven på decentraliseringen'.

Men målstyring er ikke godt nok, 'så man må ty til evalueringer og kvalitetsmålinger'.

'Evaluering er en mere indirekte styreform, hvor skolevæsener og skoler kan sammenlignes, og så håber man, at de vil rette ind, så man får en vis ensartethed'.

Det er først i slutningen af 90'erne, at evalueringsinstrumentet er kommet ind, så det har ikke fået så stor betydning endnu, 'men vi har fået Danmarks Evalueringsinstitut, så det er noget, der kommer til at sætte sit præg'.

Decentralisering, målstyring, evaluering - det er gået hurtigt, men det bliver ikke mindre kompliceret af, at 'der er forskellige interesser knyttet til de her måder at organisere på og dermed også forskellige fortolkninger'.

'KL og Undervisningsministeriet taler i starten om decentralisering ud fra en økonomisk tankegang om, at man kan få udnyttet ressourcerne bedre. For Lærerfor-eningen og Skole og Samfund handler det mere om at få beslutninger ud på de enkelte skoler, men der er også uenighed mellem dé to organisationer om, hvorvidt det er lærerne eller forældrene, der skal have lov til at tage afgørende beslutninger'.

Det samme gør sig så gældende med evalueringer. 'For Undervisningsministeriet er det en måde, man centralt fra kan fastholde en vis indflydelse. Hvis man kan udarbejde en national standard for, hvordan skolevæsenet skal evalueres, så er man også med til at sætte sit præg på det. Mens KL stadig ønsker en kommunalt styret skole'.

En grundidé i decentraliseringsfilosofien er, at det er brugerne, efterspørgslen, der skal være styrende, men et ministerielt dokument fra 1998 viser, at Undervisningsministeriet begynder at trække i land - 'det er ikke mere kun brugerne, men også aftagerne og politikere, der skal definere, hvad kvalitet i skolen er'.

I samme flugtlinie ligger også statsminister Poul Nyrup Rasmussens udtalelse i sin åbningstale til Folketinget om, at skolefagenes målformuleringer skal præciseres.

'Det er endnu et forsøg på fra centralt hold at fastholde et nationalt præg'.

Verdensomspændende tendens

Det er ikke kun i Danmark, at decentralisering, målstyring, evalueringer er kastet ind i den offentlige sektor. 'Reformerne er verdensomspændende, men de bliver selvfølgelig tilpasset det enkelte land og den enkelte sektor'.

Skolevæsenet i New Zealand regnes eksempelvis for det mest decentraliserede i verden. Danmark fik skolebestyrelser for ti år siden, mens Sverige først nu er gået i gang med forsøg med skolebestyrelser. Til gengæld er Sverige for længst begyndt med evalueringer.

'Alle vestlige lande relaterer sig til de samme begreber, men kobler forskelligt'.

I Danmark er der megen forvirring om, hvad decentralisering egentlig er. Vibeke Normann Andersen trækker en 'primær skillelinie: Der er responsiv decentralisering og politisk decentralisering'.

Lærerforeningen, Kommunernes Lands-forening og Undervisningsministeriet står i dag for responsiv decentralisering, det vil sige, at de mener, at 'man skal være lydhør over for forældrene og give dem information, men ellers trækkes de ikke længere med'.

Skole og Samfund mener derimod, at decentralisering er, at 'forældre har reel indflydelse på beslutninger og driften af skolen'.

Vibeke Normann Andersens undersøgelse viser, at konflikten følger med ud på den enkelte skole.

'Forældrene sidder med den opfattelse, at deres deltagelse er politisk decentralisering, mens skoleledere og ansatte - og sådan set også kommunen - mener, at de skal være imødekommende og lytte til forældrenes behov, men der er også nogle grænser for, hvad de kan få indflydelse på'.

Kampen har ændret karakter

Gennem hele skolehistorien har der været spændinger mellem de centrale og lokale niveauer, men kampen for at sætte dagsordenen har ændret karakter her på det sidste.

'Den markante decentralisering har betydet, at både Undervisningsministeriet og DLF har mistet fodfæste i forhold til at kunne præge det her system på så direkte vis, som man har kunnet tidligere'.

Undervisningsministeriet har 'bevidst givet slip, men for Danmarks Lærerfor-ening var det lettere at forhandle med staten end de enkelte kommuner'.

'Interesserne bag, hvordan man synes, systemet skal opbygges, handler også om, hvordan man som fagforening på bedste vis kan varetage sine medlemmers interesser, og det er sværere i et så decentralt system'.

Staten og Kommunernes Landsfor-ening vil imidlertid have udvikling og modernisering. 'Udvikling er godt, mener de, men de glemmer spørgsmålet - hvad er det for en udvikling, der er god'.

'De putter bare et nyt styringsinstrument ovenpå uden at forholde sig til, om det kan løse de problemer, der var i det gamle. De tager det ind, fordi det er oppe i tiden, men det sker ureflekteret'.

I dag er der ingen ved deres fulde fem, der vil foreslå regelstyring på skoleområdet.

'Det er heller ikke sikkert, det skulle være dét. Men det er fuldstændigt udelukket af diskussionen. Man tager ikke en afvejning af, hvad de forskellige styringsinstrumenter kan gøre. Det ville ellers kunne give én bedre blik for, hvad man skulle satse på'.

Og ved at få diskuteret de forskellige styringsinstrumenter igennem 'kunne man også få tydeliggjort lidt mere, hvad det er, man ønsker', siger Vibeke Normann Andersen.

Hendes afhandling 'Reformer i folkeskolen' udkommer på Odense Universitetsforlag i denne uge.

Vibeke Normann Andersen er forskningsadjunkt ved Institut for Statskundskab, Syddansk Universitet, og har netop færdiggjort sin ph.d.-afhandling om 'Reformer i folkeskolen'

Interesserne bag, hvordan man synes, systemet skal opbygges, handler også om, hvordan man som fagforening på bedste vis kan varetage sine medlemmers interesser, og det er sværere i et så decentralt system